國(guó)家郵政局原副局長(zhǎng)趙曉光：以立法激發(fā)郵政快遞業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活力的啟示

10年前，我國(guó)郵政法修訂，旨在破除行業(yè)壟斷、推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)。10年來(lái)，各類快遞企業(yè)從2009年的4000多家發(fā)展到今天的2.2萬(wàn)多家，快遞平均價(jià)格從20多元下降到11元左右，在消費(fèi)者獲益的同時(shí)，累計(jì)節(jié)約社會(huì)物流成本達(dá)數(shù)千億元。郵政快遞業(yè)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)獨(dú)立行業(yè)，成為依法改革的典范。

2018年，我國(guó)郵政行業(yè)業(yè)務(wù)總量首次突破萬(wàn)億元大關(guān)，快遞業(yè)務(wù)量突破500億件，目前每天的快遞業(yè)務(wù)量將近2億件，對(duì)全球快遞業(yè)務(wù)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)超過(guò)50%。郵政快遞業(yè)已成為推動(dòng)流通方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)的現(xiàn)代化先導(dǎo)性行業(yè)，而且在促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)更加均衡、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

今年是郵政法修訂的第10個(gè)年頭。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)郵政快遞業(yè)不斷變大變強(qiáng)，2009年郵政法的修訂功不可沒(méi)。通過(guò)該法的修訂，我們破除了原有行政性壟斷，推動(dòng)形成競(jìng)爭(zhēng)格局；堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，確保競(jìng)爭(zhēng)平等；注重防止阻礙競(jìng)爭(zhēng)，確保競(jìng)爭(zhēng)充分有效；堅(jiān)持包容審慎原則，使市場(chǎng)充滿活力，進(jìn)一步促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)性地位，這是今后郵政快遞立法修法應(yīng)堅(jiān)持的方向。

1、立法要破除行政壟斷，形成競(jìng)爭(zhēng)格局

我國(guó)民營(yíng)快遞初現(xiàn)于20世紀(jì)90年代。郵政法修訂立足于破除郵政專營(yíng)制度，將快遞納入郵政管理范疇，建立了競(jìng)爭(zhēng)性的郵政快遞市場(chǎng)。從此，民營(yíng)快遞企業(yè)成為合法的市場(chǎng)主體，各類企業(yè)數(shù)量從2009年的4000多家發(fā)展到今天的2.2萬(wàn)多家，形成了國(guó)有、民營(yíng)、外資、合資平等競(jìng)爭(zhēng)、充分有序、活力迸發(fā)的格局。郵政快遞業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)獨(dú)立行業(yè)，成為依法改革的典范。

有競(jìng)爭(zhēng)用戶才有選擇。隨著競(jìng)爭(zhēng)，郵政快遞市場(chǎng)呈現(xiàn)更加充分、均衡的發(fā)展格局，全國(guó)性品牌就有20多家。在消費(fèi)者不斷選擇中，市場(chǎng)主體的市場(chǎng)份額你追我趕、優(yōu)勝劣汰。從最普惠的郵政普遍服務(wù)產(chǎn)品，到隔日達(dá)、次日達(dá)、當(dāng)日達(dá)等不同時(shí)效產(chǎn)品，再到承諾達(dá)、準(zhǔn)時(shí)達(dá)、尊享達(dá)等承諾時(shí)限產(chǎn)品，消費(fèi)者可以選擇不同層次的服務(wù)產(chǎn)品。消費(fèi)者還可以選擇不同的服務(wù)功能，例如冷鏈功能、退貨功能、預(yù)約投遞、更改地址等。

有競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)才有效益。價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是最基本和常態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)形式。在激烈的競(jìng)爭(zhēng)下，中國(guó)快遞平均價(jià)格從2009年20多元下降到2019年的11元左右。一方面消費(fèi)者獲得了最大福祉，滿足了激增的網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物需求；另一方面累計(jì)節(jié)約社會(huì)物流成本達(dá)數(shù)千億元。競(jìng)爭(zhēng)的另一維度是網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，快遞網(wǎng)點(diǎn)從2009年的3.5萬(wàn)處增長(zhǎng)到2018年底的19.9萬(wàn)處，從最初的只能覆蓋地級(jí)城市，到可以覆蓋95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？爝f普惠的價(jià)格和廣闊的覆蓋，使網(wǎng)絡(luò)零售的優(yōu)勢(shì)得到淋漓盡致的發(fā)揮，帶動(dòng)實(shí)物商品網(wǎng)絡(luò)零售額從數(shù)千億元增長(zhǎng)到2018年底的7萬(wàn)多億元。

有競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)才有進(jìn)步。競(jìng)爭(zhēng)促使企業(yè)不斷提高效率，降低成本。通過(guò)采用電子面單、數(shù)據(jù)分單、智能自動(dòng)分揀、智能調(diào)度和車輛大型化等，單件分揀和運(yùn)輸成本下降50%以上。通過(guò)使用智能柜、強(qiáng)化末端布局、縮小投遞范圍等，快遞員日均投遞效率從80件增加到200件左右。競(jìng)爭(zhēng)使快遞企業(yè)實(shí)力大大增強(qiáng)，產(chǎn)生了7家上市公司，總市值超過(guò)5000億元。競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了服務(wù)質(zhì)量大幅提升，從2010年到2018年，快件的時(shí)限準(zhǔn)時(shí)率提升了4個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到76.45%，公眾滿意度從64.9分提高到78.0分。競(jìng)爭(zhēng)也使企業(yè)更加注重社會(huì)責(zé)任，郵政已覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村村通郵已達(dá)99.83%，快遞覆蓋了95.22%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

有競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)才有創(chuàng)新。價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是基本手段，但僅僅依靠?jī)r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是沒(méi)有前途的。郵政快遞市場(chǎng)在競(jìng)爭(zhēng)中持續(xù)細(xì)分，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和業(yè)務(wù)拓展創(chuàng)造了大量機(jī)會(huì)。一方面，衍生了專注于智能快遞柜、末端收投、跨境物流、大包裹、行業(yè)科技、綠色包裝等細(xì)分市場(chǎng)的企業(yè)。另一方面，傳統(tǒng)快遞企業(yè)在不斷拓展國(guó)際、供應(yīng)鏈、快運(yùn)、冷鏈等新業(yè)務(wù)，向綜合物流方向加快發(fā)展。

2、立法要堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立，確保競(jìng)爭(zhēng)平等

破除行政壟斷，解決了市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，形成了競(jìng)爭(zhēng)格局，還需要確保競(jìng)爭(zhēng)是公平的。黨的十八屆三中全會(huì)提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在立法中，我們必須堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，以確保競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程是公平的。

競(jìng)爭(zhēng)中立原則要求在立法時(shí)不應(yīng)針對(duì)不同所有制企業(yè)給予不同的對(duì)待。2009年修訂郵政法堅(jiān)持了“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”方針，形成了國(guó)有、民營(yíng)、外資、合資各類主體平等競(jìng)爭(zhēng)的格局。例如，郵政信函專營(yíng)和普遍服務(wù)基金，這兩個(gè)普遍服務(wù)的基本保障制度歐美曾經(jīng)或仍在采用。從平等競(jìng)爭(zhēng)才是公平競(jìng)爭(zhēng)的觀點(diǎn)來(lái)看，信函專營(yíng)讓指定經(jīng)營(yíng)者享有部分獨(dú)占利益，限制了其他快遞企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，減損了消費(fèi)者選擇權(quán)，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不完整；收取普遍服務(wù)基金，有其他快遞企業(yè)補(bǔ)貼指定經(jīng)營(yíng)者之虞，使其他快遞企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不平等的地位。鑒于此，修訂后的郵政法沒(méi)有直接規(guī)定專營(yíng)范圍和普遍服務(wù)基金的具體制度，而是留給行政機(jī)關(guān)去規(guī)定。反映出打破自然壟斷需要也必然有一個(gè)過(guò)程，也為深化改革、包容探索民營(yíng)快遞發(fā)展留下了空間。

競(jìng)爭(zhēng)中立原則要求在立法時(shí)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。例如，為了避免國(guó)家對(duì)指定經(jīng)營(yíng)者普遍服務(wù)補(bǔ)貼及相關(guān)支持政策帶來(lái)不公平競(jìng)爭(zhēng)，郵政法修訂專門(mén)規(guī)定“郵政企業(yè)的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分業(yè)經(jīng)營(yíng)”。在其后的十年間，郵政專營(yíng)范圍和普遍服務(wù)基金，經(jīng)歷了準(zhǔn)備規(guī)定、研究起草到擱置放棄的過(guò)程。社會(huì)公眾及民營(yíng)快遞企業(yè)的意愿得到了充分尊重，信函專營(yíng)和普遍服務(wù)基金兩個(gè)制度不再被提起，成就了郵政快遞市場(chǎng)平等對(duì)待的良好環(huán)境。

這十年間，民營(yíng)快遞從小到大，國(guó)有郵政從大開(kāi)始奔強(qiáng)，一個(gè)重要基礎(chǔ)就是立法在改革的關(guān)鍵時(shí)刻創(chuàng)造性最大限度堅(jiān)持了競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，為整個(gè)郵政快遞市場(chǎng)的各類主體設(shè)立了平等無(wú)歧視無(wú)差別的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3、立法要防止阻礙競(jìng)爭(zhēng)，確保競(jìng)爭(zhēng)充分

要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，不僅要保證競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中能夠?qū)崿F(xiàn)形式公平，還要確保市場(chǎng)不因結(jié)構(gòu)失衡、一家獨(dú)霸或幾家控制而減弱乃至消除競(jìng)爭(zhēng)，不因門(mén)檻過(guò)高而限制新的進(jìn)入者導(dǎo)致死氣沉沉，不因人才、資金、技術(shù)、產(chǎn)品流動(dòng)遭到限制甚至封鎖而缺乏統(tǒng)一市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。為此，立法必須防止阻礙競(jìng)爭(zhēng)的行為，確保事實(shí)上的平等競(jìng)爭(zhēng)，確保競(jìng)爭(zhēng)是充分有效的。

防止阻礙競(jìng)爭(zhēng)就要在市場(chǎng)準(zhǔn)入上持開(kāi)放鼓勵(lì)的態(tài)度。除涉及國(guó)家安全、生命健康、環(huán)境保護(hù)等需要通過(guò)許可制度避免風(fēng)險(xiǎn)外，均應(yīng)采取準(zhǔn)則設(shè)立主義，從而發(fā)揮市場(chǎng)的博弈平衡驅(qū)劣功能；即便采取許可設(shè)立主義的領(lǐng)域，也不能搞數(shù)量限制，只要符合規(guī)定條件就應(yīng)獲準(zhǔn)進(jìn)入。2009年修訂郵政法基于安全考慮設(shè)立了準(zhǔn)入許可制度，但分成了國(guó)際、異地、同城三類業(yè)務(wù)分別許可，降低了進(jìn)入門(mén)檻，使民營(yíng)快遞得以破解資本約束，適應(yīng)電子商務(wù)不受時(shí)空限制、在國(guó)內(nèi)國(guó)際兩大市場(chǎng)交易的特征，通過(guò)加盟方式建立起十幾張全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)并伸向國(guó)際。

防止阻礙競(jìng)爭(zhēng)就要在立法中禁止限制競(jìng)爭(zhēng)、禁止協(xié)調(diào)價(jià)格、禁止利用優(yōu)勢(shì)地位不公平對(duì)待、禁止交易附加不合理?xiàng)l件。電子商務(wù)平臺(tái)具有多重競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。要保證電子商務(wù)和快遞市場(chǎng)的活力，就必須通過(guò)立法對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行約束和規(guī)范。2017年修訂的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法將互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中新型的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為納入法律規(guī)范調(diào)整之內(nèi)。電子商務(wù)法第35條明令電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者不得利用服務(wù)協(xié)議、交易規(guī)則以及技術(shù)等手段，對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者在平臺(tái)內(nèi)的交易、交易價(jià)格以及與其他經(jīng)營(yíng)者的交易等進(jìn)行不合理限制。

防止阻礙競(jìng)爭(zhēng)就要保障市場(chǎng)的開(kāi)放和統(tǒng)一，防止區(qū)域保護(hù)和市場(chǎng)分割。建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，體現(xiàn)在立法上，必須將市場(chǎng)的統(tǒng)一和開(kāi)放置于突出的地位，讓市場(chǎng)主體能夠在相同且穩(wěn)定的環(huán)境下按照統(tǒng)一的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和制度進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2018年實(shí)施的《快遞暫行條例》規(guī)定，地方各地人民政府不得出臺(tái)違反公平競(jìng)爭(zhēng)、可能造成地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷的政策措施。2010年出臺(tái)的反壟斷法專設(shè)一章禁止行政部門(mén)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，搞行政壟斷。

4、立法要堅(jiān)持包容審慎原則，確保競(jìng)爭(zhēng)活力

在信息技術(shù)革命驅(qū)動(dòng)下，新業(yè)態(tài)新模式新技術(shù)新服務(wù)不斷涌現(xiàn)，它們一開(kāi)始乃至一段時(shí)間內(nèi)不可能盡善盡美。這個(gè)時(shí)候，堅(jiān)持包容審慎原則就顯得十分重要。

堅(jiān)持包容審慎原則，就是要允許新業(yè)態(tài)的發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用?！犊爝f暫行條例》作為國(guó)務(wù)院頒行的行政法規(guī)，破天荒地改變了給規(guī)范調(diào)整對(duì)象下定義的做法，將所有提供寄遞服務(wù)的行為都納入法律的規(guī)范當(dāng)中。包容性的立法不但不影響人們對(duì)法律的理解，而且更自覺(jué)地相信并依靠市場(chǎng)來(lái)發(fā)展郵政快遞業(yè)。近幾年，快遞業(yè)發(fā)展成最為活躍的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，集約程度越來(lái)越高，形成多家全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)，分工又越來(lái)越細(xì)，形成了很多區(qū)域化、專業(yè)化和功能化網(wǎng)絡(luò)，更好滿足了人們對(duì)寄遞服務(wù)的個(gè)性化需求。

堅(jiān)持包容審慎原則，就是要容忍不完美，允許市場(chǎng)自我調(diào)整。新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)時(shí)，只要它不觸碰安全底線，沒(méi)有系統(tǒng)性全局性鏈索性的風(fēng)險(xiǎn)，就讓它自覺(jué)調(diào)整，避免立法一上來(lái)就“管死”“統(tǒng)死”。例如，對(duì)于快遞三輪車問(wèn)題，立法沒(méi)有過(guò)早介入。靠企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)和監(jiān)管部門(mén)的博弈，快遞電動(dòng)車型號(hào)規(guī)格逐漸統(tǒng)一，外形標(biāo)識(shí)越來(lái)越標(biāo)準(zhǔn)，行駛路段區(qū)域越來(lái)越清晰。為了讓快遞發(fā)展更持續(xù)更穩(wěn)定，國(guó)家立法審慎地介入，在《快遞暫行條例》中把快遞電動(dòng)車的使用和規(guī)范交給了各地方政府，不搞“一刀切”。

堅(jiān)持包容審慎的原則，就是不要急于干預(yù)和規(guī)范，要依靠市場(chǎng)的博弈來(lái)完善調(diào)節(jié)。嚴(yán)格的簽收制度是對(duì)客戶最好的保護(hù)，也是對(duì)快遞員責(zé)任最嚴(yán)密的規(guī)定，但實(shí)踐中越來(lái)越難以做到。隨著快遞量增加，以及快遞柜、信包箱和代收代投的廣泛使用，快遞末端投遞模式還會(huì)變化，不該由法律規(guī)定而應(yīng)靠市場(chǎng)博弈去解決。電子商務(wù)法原則規(guī)定了收貨人的簽收時(shí)間為商品的交付時(shí)間，同時(shí)明確了商品交付方式和時(shí)間有約定的從其約定，而且沒(méi)有為簽收設(shè)定法律責(zé)任，從制度上將快遞與客戶的商品交付關(guān)系作為民事法律關(guān)系來(lái)對(duì)待。

堅(jiān)持包容審慎的原則，就是不能把管理等同于事前審批，要不斷完善事中事后監(jiān)管。只要市場(chǎng)有充分競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)營(yíng)者就會(huì)不斷改善供給，依靠管理和技術(shù)進(jìn)步滿足需求。應(yīng)明確，涉及經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者關(guān)系的立法，除涉及國(guó)家安全、公共安全外，政府部門(mén)沒(méi)有法律授權(quán)不能制定部門(mén)規(guī)章，政府管與不管的界限、范圍、方式都必須由法律、行政法規(guī)決定。但堅(jiān)持包容審慎，并不是撒手不管，而是要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，以維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、維護(hù)社會(huì)整體利益、維護(hù)安全底線、維護(hù)良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和反壟斷，實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”。

未來(lái)世界是數(shù)字時(shí)代。立法為人工智能、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)應(yīng)用鋪平道路，將極大推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。面對(duì)全球競(jìng)爭(zhēng)新趨勢(shì)和復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)，我們要推動(dòng)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，通過(guò)立法破除行政壟斷，確保競(jìng)爭(zhēng)平等、競(jìng)爭(zhēng)充分和競(jìng)爭(zhēng)活力，培育更多具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，促進(jìn)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

（本文來(lái)源：光明日?qǐng)?bào)）